政府采购合同履约追溯体系的构建

上传时间:2019-02-20 作者:政府采购管理办公室监督检查科

政府采购合同履约追溯体系的构建

合同订立和履行是当事人实现合同目的的两个重要阶段,合同订立是合同履行的前提和基础,合同履行是落实合同订立成果、实现合同目的的重要内容,两者缺一不可。在政府采购中,由于对合同履行缺乏有效的约束,实践中暴露出标的物交付“货不对板”、合同条款变更随意等问题,导致前期严格程序下订立的政府采购合同沦为一纸空文。

一、    政府采购合同履行中存在的问题及其原因诊断

(一)采购合同履行中存在的问题。

采购人在合同中碰到的首要难题是交付的标的与合同约定不一致。在“重采购结果,轻履约验收”的立法指导思想及监管理念下,部分供应商为降低供货成本追求高额利润,不按合同约定交货,在合同履行中以次充好,以“驴”充“马”,采购人求“马”得“驴”。

合同履行中碰到的另一难题是合同变更随意。政府采购的基本理念之一在于资金来源的公共性决定了竞争机会必须具有公平性。因此,合同一旦签署,则不得进行实质性变更。然而,由于合同订立阶段的强约束和合同履行阶段的弱干预,使得中标之后的各类合同变更成了规避政府采购程序的“隧道”。比如:供应商为了达到中标目的,对合同条款和利润不加研究,一味响应采购文件中的合同条款,或者,供应商在投标中不计成本,以提高质量等级、缩短交付期限或者以较低的成本谋求中标,并寄希望于在合同履行阶段与采购人就价格、期限、数量等另行沟通进行变更,导致最终签订的合同与招标文件中的合同文本出现较大的偏离,从而影响合同的正常履行,使得政府采购的一系列制度设计落空。

 

(二)原因诊断。

1.采购人自主验收的动力不足。

“验收”是买卖合同中买受人的重要权利,也是免除出卖人质量瑕疵担保责任的重要手段。在一般民事主体的买卖合同中,理性的买受人在维护自身利益的驱动下,自会密切关注合同履行,严格验收程序,对使用中发现的问题及时提出异议,并采用分期支付等各种手段,确保履行利益的实现。政府采购同样是从合同订立—履行—评价的全过程,然而由于代理链条的存在,采购人不像一般的民事主体具有“自利”的内生动因,导致采购人对合同订立之后的环节缺乏激励。采购人作为政府采购合同的一方当事人,未能充分行使“验收”权。

2.现有立法和监管体系“重订立轻履行”。

《政府采购法》及其实施条例对政府采购方式、政府采购合同、质疑与投诉、监督检查作了规范,其重点在于“规范政府采购行为”,总体看来仍然是一部关于“合同订立”的法律,现有政府采购的立法和监管体系均未将合同履行作为监管重点,履行监管缺乏法律依据。

3.缺乏有效的监管手段。

除采购人的履约验收流于形式外,监管部门的监管手段不足也是供应商在合同履行阶段谋求合同外利益的重要原因。一方面,现有监管手段主要依赖于当事人或利害关系人的投诉和举报,缺乏有效的主动监管措施。另一方面,追踪技术不足也是造成验收及监管不力的客观障碍。现有的合同验收仍停留在人工验货的观感式评价上,对合同履行效果的跟踪仍主要来自有使用人的体验和评价,缺乏及时性和客观性。

“重订立轻履行”的立法理念下采购人履约验收权利意识不足,电子追踪技术手段缺乏导致标的物验收无法做到全覆盖,都纵容甚至鼓励了偷梁换柱、货不对板、高配低供等现象,最终导致劣币驱逐良币,扰乱了政府采购秩序。

二、   中央和各地方对政采合同履约验收的立法与政策梳理

   《政府采购法》规定,采购人或者其委托的采购代理机构应当组织对供应商履约的验收,该条是强化政府采购履约管理的基本法律依据。《政府采购法实施条例》第45条对履约验收作了进一步细化。但以上关于政府采购的基本法仍然是以“合同订立”为中心展开的,未将“合同履行”作为规范重点。

2016年财政部出台《关于进一步加强政府采购需求和履约验收管理的指导意见》,提出严格规范开展履约验收是保证采购质量、开展绩效评价、形成闭环管理的重要环节,并从履约验收的组织、验收方案编制、验收方式、验收内容和验收责任等方面作了对履约验收作了细致规定。2018年11月,中央深改委通过《深化政府采购制度改革方案》,提出要健全政府采购监督管理机制,也为政府采购的监管从“重合同订立”转向“合同订立与合同履行并重”上来提供了政策支持和改革机遇。

近年来,地方上对政府采购合同履约验收进行了立法和政策探索。《四川省政府采购项目需求论证和履约验收管理办法》(2014)用专章的形式对政府采购履约验收工作的验收主体、验收程序、验收监督作了细化规定。邯郸市为落实《关于推荐邯郸市政府采购改革的实施方案》中的改革措施,规范政府采购项目的履约验收工作,制定了《邯郸市政府采购项目履约验收管理办法》,明确了政府采购履约验收工作的验收依据、验收主体、验收程序、验收监督等。长沙市《关于进一步规范政府采购项目履约验收工作管理的通知》规定了政府采购项目履约验收工作的验收范围、验收责任主体、验收依据、验收组织、验收方式与适用标准、验收程序、验收资料归档和保管、监督管理等。《深圳市罗湖区政府采购合同履约管理工作细则》也有类似规定。

   以上梳理中央和各地有关合同履行阶段的政策文件可见:(1)理论和实践中已经逐步认识到了合同履行管理是落实政府采购成果、保障采购人权益的重要制度;(2)对合同履行管理尚未形成统一的法律制度,中央层面仍限于指导意见等政策性文件,各地也均为监管部门自行制定的规范性文件;(3)立法和实践仍有较大差距。理论上对合同履行管理关注较晚,导致实践中既无统一的监管要求,又无成熟的经验借鉴,各地在具体操作上仍然宽严不一,部分省市仅流于形式,并未落到实处。

三、   政府采购货物与服务追溯体系的构建

《国务院办公厅关于加快推进重要产品追溯体系建设的意见》(国办发〔201595号)明确规定,政府采购在同等条件下优先采购可追溯产品。该意见重心在于引导供应商实施产品追溯。产品追溯可以向前延伸到采购人和监管部门一方,形成采购人主导、监管部门指导监督的贯穿政府采购全过程的产品追溯体系,成为合同验收和履行监管的重要手段。

(一)相关主体的定位。

准确地说,追溯对象并非限于产品自身,更重要的是通过产品验证供应商的真伪。根据这一指导原则,应当准确定位政府采购监管部门、采购人、供应商在政府采购货物与服务追溯体系中的地位。政府采购监管部门指导和监督政府采购项目货物和服务追溯系统建设,实现追溯信息生成、存储、交换和验证。采购人是追溯系统的建设者和实施者。采购人可以自建政府采购项目追溯系统,也可以采购第三方机构的信息技术追溯服务。追溯系统或服务应当依法取得国家认证。供应商应当遵守相关法规和技术标准,建立健全企业内部信息化追溯管理制度,按照合同约定配合采购人建设追溯系统。

(二)追溯的依据。

政府采购项目履约、验收和监督应当以附有货物条码、电子标签的政府采购监督管理名录、采购文件、成交供应商响应文件、政府采购合同、追溯标识及封存样品等为依据。合同变更或补充协议导致货物、服务条码有变化的,采购人、供应商应当及时通知政府采购监管部门。

服务有别于货物,具有无形性的特点。供应商交付货物或提供服务时,应当按照政府采购监管部门提出的编码要求,赋以货物或服务唯一追溯标识,并保证追溯标识真实、合法、有效,便于采购人或政府采购监管部门识别。

(三)追溯验收程序与要求。

1.组织、方案编制与准备工作。

采购人应当按照政府采购合同约定,对合同履约情况进行验收。采购人应当设置专人或者小组实施验收工作,并出具验收意见。重大采购项目应当委托国家认可的专业检测机构办理验收事项,并出具检测报告。验收人员或者小组应当在实施验收前掌握项目验收清单和标准,掌握采购文件对项目的技术规定要求和供应商的响应承诺情况以及合同明确约定的要求。重大采购项目验收前应当制定项目验收专项工作方案。

2.追溯验收工作。

采购人应当使用可靠的信息追溯设备对货物或服务进行验收,及时、准确向政府采购服务和监管平台上传可追溯数据信息。可追溯数据信息应当包括采购人名称、供应商名称、采购项目名称、项目合同编号、验收方式,货物或服务的名称、型号规格与配置(或服务内容与标准)、数量、单价等信息。

3.验收结论与支付。

 

政府采购项目完成合同履约验收后,应当出具验收报告,对验收过程基本情况、供应商履约情况、与政府采购合同约定的权利义务比较情况、验收意见等作出结论。政府采购项目履约验收不合格,或者验收信息与政府采购合同约定不一致的,采购人或财政部门不予支付。

4.信息安全与公开。

采购人、供应商应当建立追溯数据安全机制,妥善保管政府采购项目追溯信息,明确保管人员职责,防止发生信息损毁、缺失等问题。采购人应当将追溯数据列入政府采购档案。未经采购人同意,供应商、第三方机构、追溯系统运营者不得向第三方泄露追溯信息。不涉及国家、商业秘密的,政府采购服务平台向社会公众开放追溯数据资源。

 


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