深化政府采购制度改革背景下集中采购机构的竞争机制研究

上传时间:2019-02-20 作者:政府采购管理办公室监督检查科

深化政府采购制度改革背景下集中采购机构的竞争机制研究

20181114日,中央深改委通过了《深化政府采购制度改革方案》。该方案如一石激起千层浪,在社会上产生了强烈影响,构建集中采购机构竞争机制更是引起政府采购从业人员普遍关注和广泛热议。一时间,关于集中采购机构如何发展众说纷纭。

一、   构建集中采购机构竞争机制的目标导向

进入新时代,政府采购面临更加复杂的环境,对集中采购机构的要求更严、标准更高。所以,我们要从深化政府采购制度改革的大格局中去系统考量建立集中采购机构竞争机制的目标。

(一)       构建结果优质高效的政府采购绩效目标。

党的十九大报告中明确提出,要全面实施绩效管理。这里的“全面实施绩效管理”不仅需要做好绩效预算安排,更需要体现在结果的绩效评价。然而,实践中集中采购机构不仅没有很好地实现政府采购“通用类商品低于市场平均价格”的立法目标和社会期待,反而其采购的“天价采购”“异常低价”等畸形价格问题被社会舆论聚焦显微镜下无限放大,采购效率和采购效益更是饱受采购当事人诟病。这其中,有政府采购体制机制自身的先天缺陷,也有集中采购机构重程序规范轻结果导向的后天诱因。所以,构建集中采购机构竞争机制,要从内部改革入手,引入竞争激励强化集中采购机构的忧患意识、责任意识和竞争意识,培养自身核心竞争力,通过规范操作、专业服务和良好绩效赢得市场接纳和社会认可,促进政府采购高质量发展,开创操作规范、竞争有序、廉洁高效的政府采购新局面。

(二)    构建主体自愿平等的政府采购交易机制。

从市场行为来看,采购人和集中采购机构是一种委托-代理的关系,应当是自愿平等的主体。但根据政府采购法的设计初衷,采购人和集中采购机构又是一种相互制衡的关系。现行的集中采购机构设置,在既定的行政区域内存在“仅此一家,别无分店”的垄断性,采购人没有选择委托的自主权,集中采购机构也失去了选择代理的自愿权。当主体缺乏自愿平等,采购人和集中采购机构就失去了平等协商的话语权。由于双方彼此都没有选择权,容易将责任推给对方,造成责任错位或缺失。一旦某一方强势,双方的矛盾更容易凸显和激化,难以达到合作双赢的效果。所以,构建集中采购机构竞争机制,就是要让采购人和集中采购机构回归平等主体地位,相互之间能够自主选择,化对抗为合作,形成采购共同体,推动双方由职责不清推诿扯皮走向责任共担合作共赢。

(三)构建资源合理配置的政府采购市场体系。

从政府采购法的设计来看,集中采购机构本质上是一个法定代理机构,其职责也是法定的。集中采购机构的职责法定,出发点是要通过行政手段修正市场竞争规律的“失灵”,但一定程度上也影响了发挥市场在资源配置的决定性作用。因此,实践中政府采购市场出现资源配置不合理也就在所难免了。目前,全国各地集中采购机构普遍存在人手紧张、场地受限的情况,但也不乏存在同一行政区域内存在有的集中采购机构“忙得要死”,有的集中采购机构“闲得要命”、“旺季排队等候淡季无所事事”的现象。所以,构建集中采购机构竞争机制,就是要引入市场竞争,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,推动形成统一开放、竞争有序、配置合理的政府采购市场体系。

二、   构建集中采购机构竞争机制的路径探讨

构建集中采购机构竞争机制是深化政府采购制度改革方案的一大重点,既要遵循现行的法律法规,又要展望未来的发展方向。

(一)现有法制框架下的几种尝试。

《政府采购法》规定,“设区的市、自治州以上人民政府根据本级政府采购项目组织集中采购的需要设立集中采购机构,采购人采购纳入集中采购目录的政府采购项目,必须委托集中采购机构代理采购”。由此可见,集中采购机构属于法定的代理集中采购项目的执行机构,其开展集中采购采购活动具有一定的强制性和垄断性。所以,在现有法制框架下,构建集中采购机构竞争机制主要在集中采购机构之间的内部竞争。

一是构建依托信息网络进行市场化竞争的模式。信息技术的飞速发展、大数据技术的逐步应用和第三方社会平台的日趋完善,俨然可以通过市场化行为将小额零星采购接入公开透明、价格可比、便捷高效的合法采购轨道。构建集中采购机构竞争机制,通过调整集中采购目录和限额,尝试将协议供货、定点采购、网上商城等纳入市场竞争范畴,接受全国范围的集中采购机构以及第三方社会平台参与小额零星采购竞争,采购人可以自主选择采购平台并竞价择优实施采购。这种模式一方面可以优化资源配置,避免重复建设,减少资源浪费,提高小额零星采购的质量、效率和效益;另一方面有利于打破区域价格垄断,降低制度性交易成本,避免出现“一地一平台、一地一制度、一地一采购”的地区封锁和区域隔离。

二是构建同一区域内集中采购机构之间竞争的模式。早在2009年,国务院办公厅《关于进一步加强政府采购管理工作的意见》(国办发〔2009〕35号)明确提出,“在集中采购业务代理活动中要适当引入竞争机制,打破现有集中采购机构完全按行政隶属关系接受委托业务的格局,允许采购单位在所在区域内择优选择集中采购机构,实现集中采购活动的良性竞争”。实践中,已有部分地区尝试在本级行政区域内建立集中采购机构竞争机制,如广东省于2009年11月26日颁布的《广东省实施〈中华人民共和国政府采购法〉办法》第十四条规定,“属于集中采购通用类目录的项目,采购人可以在集中采购机构范围内择优选择委托代理”。因此,在本区域集中采购业务代理活动中,财政部门可以通过政策性指引,鼓励采购单位在本区域集中采购机构范围内(如本区域的省一级、市一级集中采购机构等)择优选择实施采购,实现区域内集中采购机构的内部竞争和良性发展。

三是构建跨区域集中采购机构竞争合作的模式。由于短时间内在同一区域增设其它集中采购机构的可能性不大,而“互联网+政府采购”快速推广和全国“一张网”战略实施,特别是电子化采购的普遍运用和远程异地评审的广泛试点,使得原本限制跨区域开展政府采购活动的空间因素和物理隔离正在逐步消失,跨区域实施政府采购活动也从理论可行变成切合实际。除前文阐述的协议供货、定点采购和网上商城外,财政部门可以尝试允许采购人跨区域选择集中采购机构,并允许集中采购机构跨区域代理业务。考虑到该模式彻底打破了现有的行政隶属关系和地域空间格局,实施难度较大,既需要顶层设计者的政策技术支持,也需要落地实施者的软硬件配套,一开始可以先建立跨区域集中采购机构联合采购,逐步过渡到跨区域集中采购机构竞争双赢,实现良性竞争、资源共享、优势互补和共同提高的目的。

(二)未来法制框架下的若干设想。

深化政府采购制度改革方案旨在把政府采购相关的制度设计好、实施好。构建集中采购机构竞争机制,提高利用市场竞争的能力,开创高质量的政府采购新局面,可能会对政府采购相关法律法规和制度进行必要的修订和改革。

一是集中采购机构进入代理市场参与竞争。通过修订政府采购法关于集中采购机构的定位和集中采购业务的划定(即无集中采购机构和集中采购业务的限定),改革集中采购机构的法定设置规定,取消集中采购机构“红帽子”属性,将现有集中采购机构的职能进行分解,交还兼有监督管理性质的部分职能,保留单纯业务代理的部分职能,让集中采购机构回归本质进入采购代理市场参与竞争。

二是市场竞争取得集中采购业务的代理权。通过修订政府采购法,保留集中采购业务必须有集中采购机构实施的要求,但取消政府采购法关于“设区的市、自治州以上人民政府根据本级政府采购项目组织集中采购的需要设立集中采购机构”的规定,从代理市场竞争择优产生集中采购机构。社会代理机构可以通过市场竞争获得集中采购机构的身份并取得集中采购业务的代理权,周期考核,优胜劣汰。

三是允许社会代理机构参与集中采购业务。通过修订政府采购法,保留政府采购法关于“设区的市、自治州以上人民政府根据本级政府采购项目组织集中采购的需要设立集中采购机构”的规定,取消政府采购法关于“集中采购业务必须有集中采购机构实施”的限定,打破现有集中采购代理活动只能由集中采购机构执行的格局,允许社会代理机构从事集中采购业务代理活动,实现集中采购活动的良性竞争。

三、   竞争机制下集中采购机构的发展方向

《深化政府采购制度改革方案》提出“构建集中采购机构竞争机制”,既是对集中采购机构的鞭笞,更是对集中采购机构的激励。集中采购机构要在改革浪潮中屹立不倒,在竞争环境下脱颖而出,必须内强素质,外树形象,苦练内功,持续提高驾驭新时代政府采购复杂局面的本领。

一是强化示范引领行业方向的本领。政府采购执行层面的“国家队、领跑者、排头兵”,既是党和国家对集中采购机构的期望,更是集中采购机构不可推卸的使命和责任。集中采购机构必须尽心竭力,担当作为,在政府采购整体执行工作中发挥示范作用。首先,坚守“规范+透明”生命线,正确执行政府采购制度,确保政府采购从制度设计到制度落实始终在同一轨道,一以贯之。其次,坚持“科技+标准”发展线,深入研究“互联网+”政府采购模式,确保政府采购从理论研究到实践探索始终在同一频道,与时俱进。第三,坚定“专业+服务”事业线,主动攻克政府采购“贵、慢、次”难题,确保政府采购从专业服务到市场行情始终在同一范畴,知行合一。

二是优化公平竞争营商环境的本领。集中采购机构要致力于营造公平、开放、透明的政府采购市场环境,完善政府采购活动中的公平交易规则,提高政府采购的市场效应和制度作用。首先,着力破解制约政府采购市场健康发展的突出问题,如围标串标、诚信履约、异常价格等,充分发挥政府采购市场在推动高质量发展的重要作用。其次,探索激发政府采购市场活力的有力举措,如远程异地投标、制定负面清单、杜绝人为设置门槛等,切实减轻供应商参与政府采购的负担和成本,让供应商轻松上阵。第三,积极培育政府采购有效市场供给主体,如规范采购文件标准、减少非法定废标款项、推广电子化采购模式等,让投标文件真实反映出供应商的核心竞争力,提升供应商参与政府采购成功率。

三是落实政府采购政策功能的本领。政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标。这是政府采购法确定的政策功能,但在实际执行中,这些政策目标往往处于从属位置,难以发挥其应有的作用。因此,提高政策功能在政府采购决策中的作用和地位,促进政府采购实现高质量发展,集中采购机构义不容辞责无旁贷。首先,积极宣传引导,抓好源头管理,主动协助采购人将政策功能落实在采购需求的编制中。其次,强化严格执行,做好对比分析,认真组织评审专家将政策功能体现在采购执行的评审中。第三,注重绩效考核,搞好效益评估,积极配合管理部门将政策功能反映在采购结果的绩效中。

四、结语

方向明,道路通,百业兴。《深化政府采购制度改革方案》为新时期政府采购发展指明了方向、提出了要求。构建集中采购机构竞争机制是迈向现代政府采购制度的崭新之路,将进一步推动政府采购实现高质量发展。山高路远,唯追梦人努力奔跑,奋进者永不止步。我们要明确改革方向,坚定改革信心,夯实改革基础,抓实改革责任,以创新竞进的精神去迎接改革,以只争朝夕的劲头去落实政策,以坚忍不拔的毅力去破解难题,奋激扬帆,久久为功,做好新时代政府采购工作。