如何设置政府采购绩效管理评价指示和构建绩效管理系统

发布时间:2018-10-23 作者:廖挺

绩效管理是指基于组织战略使命在组织、流程、工作团队和个人四个层面进行绩效设计和绩效改进以达到绩效目标提升的持续循环过程。

随着“政府需要改革、用企业家精神改革公共部门”的理念引入和1993年美国国会通过《政府绩效和结果法案》以后,欧美发达国家掀起了运用绩效管理促使政府部门努力提高内部管理效率、效能及公共服务质量的热潮,而我国近年来也一直致力于推进绩效预算,特别是中共中央、国务院近日公布的《关于全面实施预算绩效管理的意见》提出了加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系以推动财政资金聚力增效,提高公共服务供给质量,增强政府公信力和执行力。

作为绩效预算和财政支出方式的重要组成部分,目前政府采购绩效管理方兴未艾,但随着“放管服”的持续推进,如何通过绩效评价与管理来规范政府采购行为理应成为我们政府采购从业者考虑的问题。由于政府采购涉及财政资金、市场、政治、社会和经济等多方面因素,惟有系统的观点才能全方位评价政府采购的绩效状况,为此,笔者认为应依托政府采购、财政预算和资产管理等信息系统,围绕规范政府采购行为和保护政府采购当事人合法权益、提高政府采购资金使用效益、维护国家利益和社会公共利益和促进廉政建设的政府采购制度目标设置绩效管理评价指标,构建绩效管理体系,从而助推解决采购效率低、采购质量差、采购价格高等政府采购长期存在的难点与痛点问题。循此思路笔者提出浅见如下,意在抛砖引玉!规范政府采购行为和保护政府采购当事人合法权益

政府采购行为的规范和当事人合法权益得到保护是政府采购制度有效性的根本保证。从《政府采购法》及其实施条例和《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(以下简称87号令)《政府采购非招标采购方式管理办法》(以下简称74号令)《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》(简称114号文)等一系列政策措施来看,可主要从以下方面设计评价指标和构建评价体系。

(一)政府采购预算和实施计划编报。

采购人应根据集中采购目录和采购限额标准的规定,在保障其履行职能或完成事业发展目标、政府发展战略、特定目标的基础上,结合同类货物、工程和服务的历年采购情况、存量资产情况、本着厉行节约的原则,按采购标准和品目分类编制采购预算和绩效目标,确定采购形式和采购方式;在采购预算批复后按规定时间编制政府采购实施计划。

考评该项绩效内容主要通过检查年度基本支出预算(扣除人员经费)和项目支出预算中有无漏列政府采购、误选采购品目、规避公开招标和是否按时编报采购实施计划,并结合采购人的中期财政规划、资产配置和处置情况等来进行综合考评。在操作上可设计政府采购预算准确率、采购实施计划编制与执行率等指标来反映。

(二)采购人、集中采购机构内控管理。

按照《财政部关于加强政府采购活动内部控制管理的指导意见》规定,采购人、集采机构要通过制定制度、健全机制、完善措施、规范流程,逐步形成依法合规、运转高效、风险可控、问责严格的政府采购内部运转和管控制度。

 

该项绩效内容主要通过对预算主管部门依据内控管理指南(引)汇总上报的本级和所属预算单位文件进行考评,包括:⑴实施归口管理;⑵明确委托代理权利义务;⑶强化内部监督;⑷界定岗位职责且不相容岗位分离;⑸相关业务多人参与;⑹实施定期轮岗;⑺加强所属单位管理;⑻完善决策机制;⑼完善内部审核制度;⑽增强采购计划性;⑾加强关键环节控制;⑿明确时限要求;⒀强化利益冲突管理;⒁健全档案管理等内控情况。

在操作上可用内控制度建立健全率和设计内控管理考核表,就具体管理要素的规范和缜密程度设置基准分值和评分标准来进行等级考核;而对集采机构的考评则可将以上考核内容嵌入年度监督的指标体系中。由于内控管理几乎涵盖所有采购行为和整个采购流程,应通过定性判断+定量评分的方式进行。

(三)采购项目委托。

根据相关规定,纳入集中采购目录的政府采购项目应依法委托集采机构组织采购活动;采购人有权自行(优先)选择(信用记录良好的)采购代理机构并与之签订委托代理协议。

该项绩效内容包括:1.通过年度集中采购项目数和剔除了采购预算调整、采购人误选、采购延期、集采机构因专业能力所限退回项目等因素后实际签订的委托代理协议项目数之间的比较进行考评,在操作上可用集中采购项目委托率指标反映委托状况;2.通过排查某地区、部门或某类采购项目委托是否存在短名单入围等情况则可了解采购人自由选择权的受限程度;3.通过委托代理协议的签订与否和内容的合法与完整性检查采购人、采购代理机构之间在以下几方面的情况:⑴提供采购需求和技术规格;⑵编制、审核与确认采购文件;⑶具备项目实施条件;⑷组织和配合现场踏勘、采购答疑、开标、谈判、磋商;⑸授权委派采购人代表;⑹申请评审专家和组织项目评审;⑺答复质疑;⑻送交、确认、发布中标/成交结果;⑼签订采购合同;⑽组织项目验收;⑾支付采购资金;⑿项目变更或终止的法律责任;⒀超越代理权限责任自负;⒁不得转委托;⒂协议解除;⒃争议解决等方面。

(四)采购需求确定。

科学合理确定采购需求是加强政府采购源头管理、执行政府采购预算、发挥采购政策功能和落实公平竞争交易规则的重要抓手,在采购活动整体流程中具有承上启下的重要作用。

该项绩效内容可通过要求采购人申请拨付采购资金时按照87号令第10条的规定,提供基于采购标的的市场技术或者服务水平、供应、价格等情况而对不少于三家供应商进行调查和价格测算方面的数据和信息,作为保障采购需求科学合理、完整明确的考评依据;而对于采购需求可参照87号令第11条列举的内容,根据具体采购项目的特点,赋予每一项内容基准分值后进行考评(其中公共服务项目的社会公众意见和因项目复杂特殊而引入的第三方专业机构和专家论证信息也应纳入考评范围)。

(五)政府采购信息公开。

公开透明是政府采购的首要原则,是加强改进社会监督,维护政府采购活动的公开、公平和公正,提升政府公信力的重要举措。

 

该项绩效内容可根据政府采购项目执行数量,按照每一项目不少于3个基本公告,即:⑴采购公告(公开招标公告、资格预审公告、竞争性谈判公告、竞争性磋商公告、询价公告或者单一来源公示);⑵中标(成交)结果公告(招标文件、竞争性谈判文件、竞争性磋商文件、询价通知书以及被推荐供应商名单和推荐理由);⑶采购合同公告;叠加部分采购项目的澄清(修改)公告、变更采购方式公告、项目终止公告以及政府购买公共服务项目公告个数,用信息公告发布率进行考评;并结合87号令第20条、第21条,74号令第10条,114号文第8条的相关规定,设计公告内容合法合规性考核表,赋予各类公告内容基准分值和评分标准,采取采购人/采购代理机构填报(自查)、监管部门抽查的方式进行考评。

(六)采购文件质量。

采购文件是指导采购活动全过程的纲领性文件,是供应商编制投标/响应文件、评审委员会对投标/响应文件进行评审并推荐或直接确定中标/成交供应商,以及采购人与中标/成交供应商签订采购合同的依据。采购文件根据采购项目的特点和采购需求编制,除因采购项目特殊要求所需的特定条件外,其内容不得违反法律、行政法规、强制性标准、政府采购政策,或者违反公开透明、公平竞争、公正和诚实信用原则。

考评该项绩效内容主要包括:⑴采购人、采购代理机构因自查、供应商询问或者质疑而发布的修改不合理条款或者程序的澄清、修改公告数量;⑵投标/响应时间截止后供应商不足3家或者通过资格审查(或符合性审查)的投标人不足3家的项目数量;⑶评审委员会发现采购文件存在歧义、重大缺陷导致评审工作无法进行,或者采购文件内容违反国家有关强制性规定而停止评审的项目数量;⑷政府采购监管部门根据政府采购法实施条例第20条和87号令第17条做出的投诉成立的处理决定数量等在实施采购项目中的占比。占比越高,说明采购文件质量低下或采购流程的公开公平与公正性存疑。

(七)供应商征集。

公告征集供应商广泛参与是确保政府采购充分、有效竞争的基础。而非公告方式征集供应商则通过不强调给予所有潜在供应商公平竞争的机会来提高采购效率和确保竞争的层次性。

该项绩效内容应按照《政府采购法》及其实施条例和87号令、74号令和114号文及其补充通知的相关规定分类考评,内容包括:⑴采用公开招标公告、资格预审公告确定供应商的,应通过政府采购信息管理平台采集每一采购项目中获取招标文件/资格预审文件的供应商家数以及通过资格审查(或资格预审)的投标人/响应供应商家数,其比例应为采购项目执行数量的3倍及以上(依法可只有2家参加采购的除外);⑵采用从省级以上财政部门建立的供应商库选取,或者采购人和/或评审专家推荐供应商的,应提供获取投标邀请书、竞争性谈判文件、竞争性磋商文件和询价通知书的供应商家数和/或推荐理由、推荐比例(若有)以及随机抽取的证明材料。在操作上可用供应商参与率指标来反映。

(八)投标/响应过程 “三公”保证。

投标/响应过程公开、公平与公正是公平竞争的基础条件和程序公正的直接体现。

考评该项绩效内容包括:⒈采购公告、采购文件和评审报告所反映的⑴采购文件的提供时限与售价情况;⑵联合体竞标条件;⑶投标/响应有效期;⑷保证金、履约保证金的收取标准及形式;⑸样品提供;⑹现场考察、开标/开启前答疑、采购文件澄清和修改(及相应的截止时间顺延);⑺投标/响应文件的密封、送达、补充、修改与撤回、签收;⑻开标、开启响应文件;⑼投标/响应文件记录及录音录像;⑽相同品牌产品评审规则;⑾非主体、非关键性工作分包要求;⑿供应商具备政府采购法第22条的规定条件;⒀单位负责人为同一人或者存在直接控股、管理关系的不同供应商参加同一合同项下的政府采购活动的情况;⒁为采购项目提供整体设计、规范编制或者项目管理、监理、检测等服务的供应商再参加该采购项目的其他采购活动的情况(单一来源除外);⒂投标/响应文件对采购文件提出的要求与条件的响应情况;⒃投标/响应文件的真实性、合法性问题等是否符合《政府采购法》及其实施条例和87号令、74号令和114号文的相关规定。⒉流标、废标项目数量。

(九)评审过程规范。

评审过程是采购的核心环节,包括专家选取、评审工作保密、评审现场监管和专家独立评审等主要内容。

考评该项绩效的内容包括:⒈根据专家抽取系统中⑴(一般采购项目的)评审专家抽取记录(包括项目金额、专业要求、抽取人数以及根据项目复杂程度及工作量大小确定的评审时间和备注信息);⑵技术复杂、专业性强的采购项目由采购人自行选定评审专家的报备情况考评采购人、采购代理机构组建评审委员会的合法合规性以及对项目评审质量的保障程度。⒉根据评审现场录音录像情况核查:⑴评审工作的保密程度;⑵现场监管力度(87号令第45条);⑶采购人说明项目背景和采购需求是否有歧视性、倾向性;⑷采购人、采购代理机构是否向评审专家作倾向性、误导性的解释或者说明;⑸评审委员会是否按照采购文件规定的评审程序、评审方法和评审标准进行独立、公正、审慎的原则评审等情况,设计政府采购评审流程表和政府采购项目评审状况考核表。

(十)采购合同签订。

《政府采购法实施条例》第43条和《政府采购法》第46条、47条规定了送交评审报告,确定中标/成交供应商,发出中标、成交通知书及公告中标/成交结果,签订、公告、备案政府采购合同的法定期限。

该项绩效内容主要根据评审报告的签字日期、政府采购信息管理系统中上述内容相关公告信息以及采购人申请拨付采购资金的材料加以综合判断,可设计采购合同形成过程表进行考评。

(十一)履约验收。

履约验收是加强采购结果管理、保证采购质量、开展绩效评价和实现采购与预算、资产及财务等管理工作协调联动的重要环节。政府采购要落到实处、实现物有所值,不仅仅在于采购过程,更在于采购项目最终执行的差异度。如何验收实际上是采购的起点,只有围绕验收确定采购需求和设计合同条款才能确保采购结果达到预期目标。

该项绩效内容主要根据采购人申请拨付采购资金材料随附的项目验收书、政府采购信息管理系统中的公共服务项目验收结果公告以及采购人资产管理信息系统中的资产报废、报损和淘汰等相关信息进行综合考评。对其考评设计可包括:⑴验收方案(明确履约验收的时间、方式、程序等内容);⑵履约验收小组(2人以上);⑶验收标准在采购需求和合同条款中的反映;⑷验收方式(包括自行或委托代理机构组织验收、多重验收、分期考核验收、邀请实际使用人参与验收、邀请未中标/ 成交供应商或第三方专业机构及参加评审的专家参与验收等);⑸验收结果与采购资金支付及履约保证金返还的关联性;⑹合同违约责任及争议解决方式;⑺供应商履约过程中的违法违规情形等指标在内的履约验收执行情况表。

(十二)采购专业化。

根据《政府采购法》第62条、《政府采购法实施条例》第13条、《关于进一步加强政府采购管理工作的意见》和《政府采购代理机构管理暂行办法》等相关规定,集采机构应在明确采购岗位标准、加强采购人员专业培训和考核的基础上侧重于研究通用类产品和服务的采购需求,制订交易规则、采购文件及合同标准文本,建立履约验收操作规程以及定点采购和协议供货管理等;社会代理机构则应根据自身在细分专业领域的实力和细分市场的经验积累以及采购人员的专业特点,确定重点代理领域,走差异化的发展道路。

考评该项绩效内容包括:⑴检查采购代理机构内部工作底稿对具体采购项目的采购方案、采购策划、市场情况、采购风险点和合同执行注意点的描述;⑵采购代理机构业务承接量和收费标准之间的关系以及代理项目是否存在转包行为;⑶采购文件设计的评审办法、评审内容、评分细则和权重是否能确保供应商在采购项目的特点和重点内容上展开充分竞争(而非面面俱到导致低价恶性竞争)等方面。高政府采购资金的使用效益

按照《政府采购法》及其实施条例规定,技术、服务等标准统一,采购人普遍使用的项目,列为集采机构采购项目,适合实行批量集中采购的,应当实行批量集中采购;采购人本部门、本系统基于业务需要有特殊要求,可以统一采购的项目,列为部门集中采购项目。集采机构进行政府采购活动,应当符合采购价格低于市场平均价格、采购效率更高、采购质量优良和服务良好的要求。而非集中采购项目也应该以社会公众普遍认同的市场价格作为参考依据,确保采购资金的使用效益。

从宏观层面上看,对该项绩效进行综合考评的内容包括:⑴协议供货(电子集市)产品公开招标活动的间隔时间;⑵入围产品品目及规格型号、配置和标准;⑶按照“协议供货最高限价应低于同期市场价格”的原则,对供(货)商随行就市及时调价的监管力度;⑷采购代理机构和评审委员会对代理采购项目中围标、陪标行为的制止和甄别程度等。而就具体采购项目而言,可用采购资金节约率[=(采购预算金额-实际采购金额)÷采购预算金额×100%]进行衡量。但这里的资金节约应该是基于规模采购相较于个别采购的节约,而非宽预算导致的畸高节约。

按照《政府采购法》及其实施条例规定,政府采购应当采购本国货物、工程和服务;财政部应当根据国家的经济和社会发展政策,会同国务院有关部门制定政府采购政策,通过制定采购需求标准、预留采购份额、价格评审优惠、优先采购等措施,实现节约能源、保护环境、扶持不发达地区和少数民族地区、促进中小企业发展等目标。

该项绩效内容主要通过预算管理系统和政府采购信息管理系统的采购公告、采购文件的相关数据和信息核查。考评内容包括:⑴采购进口产品是否取得财政部门审核批件;⑵采购人在满足机构自身运转和提供公共服务基本需求的前提下,是否预留年度采购预算总额30%以上份额专门面向中小企业采购,其中,预留给小型和微型企业的比例是否不低于60%;⑶列入节能产品政府采购清单且属于应当强制采购的节能(包括节水)产品,是否在采购文件中规定实行强制采购;⑷对①节能产品政府采购清单的非强制采购节能产品和②环境标志产品政府采购清单的环境标志产品,以及③参加政府采购活动的中小微企业、监狱企业以及残疾人福利性单位在评审时是否在同等条件给予优先待遇,实行优先采购等因素。

我国政府采购制度设计的目的之一就是要预防和治理腐败,而其中的关键在于厘清利益冲突,对此,《政府采购法》第12条、第25条,第60条、第61条以及其实施条例的第9条、第11条、第14条、第18条,87号令第47条、第62条等对采购人、采购代理机构、供应商和评审专家利益冲突的主要对象、具体内容和表现形式有所述及。

考评该项绩效内容主要包括:⑴采购人、采购代理机构的内控制度设计;⑵具体采购活动记录情况;⑶供应商询问、质疑和投诉事由及相应的答复和处理决定核查廉政建设的制度保证程度和利益冲突的严重程度;⑷“信用中国”、“中国政府采购”网站上供应商、采购代理机构和评审专家的信用记录情况。